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甘肃省农牧厅 甘肃省委农村工作办公室 甘肃省国土资源厅 甘肃省工商行政管理局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的实施意见
日期2015-08-26 发布单位:

各市(州)农牧(农业、农林)局(委)、党委农村工作办公室(农工部)、国土资源局、工商行政管理局,兰州新区农林水务局:

  按照省委办公厅、省政府办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》(甘办发〔2015〕16号)精神和农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(农经发〔2015〕3号)有关要求,现就加强对工商资本(指工商业者投入的资本)租赁农地(指农户承包耕地)监管和风险防范提出以下实施意见。

  一、进一步提高对工商资本租赁农地监管和风险防范重要性认识。近年来,随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”进程的逐步推进和农村劳动力转移的逐渐加快,各类新型农业经营主体的土地经营规模不断扩大,特别是在农村土地流转中,工商资本下乡租赁农地呈加快发展态势。一方面,工商资本进入农业,可以带来资金、技术、先进的生产经营管理理念和农业物质技术装备,有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率,加快传统农业改造和现代农业建设,促进农业新品种、新技术的推广应用和农业增效、农民增收;但另一方面,工商资本长时间、大面积租赁农地,容易挤占农民就业空间,加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向,可能引发新的矛盾纠纷,影响农村社会稳定,存在不少风险隐患,加强风险防范的任务越来越紧迫。对此省委、省政府高度重视,明确要求在农村土地流转中不能搞大跃进,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥;强调对工商资本租赁农地要有严格的门槛,租赁的耕地只能搞农业,不能改变用途;要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。各地要切实提高加强对工商资本租赁农地进行监管和风险防范重要性认识,贯彻落实好省委、省政府有关加强监管和风险防范的各项规定,准确把握对工商资本进入农业鼓励什么、限制什么、禁止什么的政策界限,切实保障农民土地承包经营权益不受侵害,保障农村土地有序流转,保障农业适度规模经营健康发展。

  二、准确把握政策界限

  在土地流转中,既要培育壮大新型农业经营主体,探索创新农业经营体制机制;又要准确把握政策界限,因地制宜,循序渐进。要坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置;坚持家庭经营的基础地位,巩固和完善农村基本经营制度;坚持以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标;坚持依法自愿有偿,尊重农民主体地位,发挥市场配置功能,强化政府扶持引导;坚持经营规模适度和农地农用,避免片面追求超大规模经营。

  (一)准确把握对工商资本进入农业应鼓励什么。对工商资本进入农业,主要是鼓励其根据当地资源禀赋、农业优势和产业规划等,发展农业适度规模经营和进行现代农业建设。一是鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业,从事农产品加工流通和农业社会化服务,把产业链、价值链、供应链等现代经营理念和产业组织方式引入农业,实现在产业链上的合理分工,推动传统农业加速向现代农业转型升级,优化要素资源配置,促进一二三产业融合发展。二是鼓励工商资本重点从事发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业,开发农村“四荒地”资源发展多种经营,投资开展土地整治、高标准农田建设、农业环境治理和生态修复等。支持发展有利于农民增收的产业,促进产业结构调整。三是鼓励工商资本重点通过建立利益联结机制、优先吸纳当地农民就业等途径带动农民共同致富,不排斥农民,不代替农民,积极支持“公司+农户”、“公司+农民合作社”和“公司+家庭农场”等共同发展模式,通过签订订单合同、领办创办农民合作社、开展土地经营权入股及提供土地托管服务等方式,带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体发展农业产业化经营,实现合理分工、互利共赢,让农民更多地分享产业增值收益。

  (二)准确把握对工商资本进入农业应限制什么。对工商资本进入农业,主要是实行准入限制,即严格准入门槛,进行主体资格审查、农业经营能力和农业生产项目审核等,限制工商资本长时间、大面积租赁农地(对租赁农地用于试验示范和新品种推广的可视具体情况予以适当放宽)。长时间、大面积租赁农地,不仅挤占了农民的发展空间,而且相应增加了企业的经营成本,不利于提高企业经营效益,容易形成“规模不经济”现象。

  (三)准确把握对工商资本进入农业应禁止什么。对工商资本进入农业,主要是禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为;禁止工商资本借政府或基层组织名义,通过招商引资、下指标、定任务等方式强迫农户流转土地或整村整组流转土地。租赁农地严控“非粮化”、严禁“非农化”。

  三、切实加强监督检查和管理

  (一)建立工商资本租赁农地上限控制制度。认真落实省委、省政府“工商企业租赁农户承包地的流转期限不得超过10年、流转面积不得超过当地户均承包面积的150倍” (甘办发〔2015〕16号)的规定,承包耕地租赁期限一律不得超过土地二轮承包剩余的时间;租赁农地控制面积标准(如:一个县区总的工商资本租赁农地面积占本地承包耕地总面积的比例上限控制标准或单个企业、组织、个人租赁农地的面积上限控制标准等)由各县区根据实际情况确定。

  (二)建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度。各县区要依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度。

  1.人员组成。审查人员一般应由农牧、国土、工商等职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表和农业专家等组成,具体由农牧部门牵头组建并协调组织开展审查工作,逐步建立多方参与的农地流转审查机制。

  2.审查内容。主要对租赁农地企业(组织或个人)的主体资质、农业经营能力、生产经营项目、租赁土地用途、流转合同履行、经营风险防范,以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查审核。

  3.审查方式。采取经营主体书面报告和现场实地查看相结合等方式进行。

  4.审查审核要求。各县区对租赁农地企业(组织或个人)一般每三年进行一次审查审核,并要在规定时限内提出具体的审查审核意见。符合审查审核条件的,可以享受相关产业扶持政策和优惠措施;不符合相应条件的,不得享受相关产业扶持政策和优惠措施;与国家法律政策及省级相关规定相抵触的,要进行限制或禁止。为稳定发展粮食生产,对企业(组织或个人)租赁农地发展粮食规模化生产的可适当放宽条件;对在产粮大县、制种大县和高产创建项目实施区等地租赁农地的,要采取有效措施防止“非粮化”。

  (三)建立工商资本租赁农地分级备案制度。要按照工商资本租地面积的多少,以乡镇、县区为主建立土地流转分级备案制度。

  1.备案标准。一次性流转面积在1000亩(含1000亩)以下的,由县区农牧主管部门备案;一次性流转面积在1000亩-1500亩(含1500亩)的,报市州农牧主管部门备案;一次性流转面积在1500亩以上的,报省级农牧主管部门备案。

  2.备案事项。应包括经营主体基本情况、农地租赁合同、农地使用情况等内容,具体备案程序、备案方式(书面、网络)等由各地根据实际情况确定。对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的,要作为备案重点,提出明确要求。

  (四)建立工商资本租赁农地监督检查制度。主要是加强工商资本租赁农地资格审查等事前监管、生产经营等事中监管和农地改良、永续利用等事后监管,防止出现工商资本流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题,确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。强化租赁农地的用途管制,要坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田,切实保障农地农用,坚守耕地数量红线,确保耕地数量不减、质量不降。要采取坚决措施严禁耕地“非农化”,对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查,并探索利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测。指导租地企业(组织或个人)合理使用化肥、农药、农膜等投入品,防止出现掠夺性经营,防止面源污染,确保耕地质量等级不下降。对违法违规行为提出监管措施,对撂荒耕地的,可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等农业支持保护补贴;对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区及粮食生产能力规范实施区违反产业规划的,停止享受相关农业生产扶持政策;对失信租赁农地企业可通过企业信用信息公示系统向社会公示,启动联合惩戒机制;对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为,一经发现,责令限期整改,并按租赁合同及相关规定清理赔偿损失,情节严重的要依法追究相关责任。

  (五)建立工商资本租赁农地规范管理制度。市、县对工商资本以企业、组织或个人等形式租赁农地的行为要加强规范管理,严格执行工商资本租赁农地上限控制标准;对租赁期限,应视项目实施情况合理确定,可以采取分期租赁的办法,但一律不得超过二轮承包剩余时间;对确有良好经营业绩的,经报上一级农牧主管部门批准后可进一步扩大租赁规模。

  四、建立健全风险防范机制

  (一)鼓励工商资本租赁农地通过公开市场规范进行。引导鼓励各地加快发展多种形式的土地流转市场,建立健全市场运行规范,明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项。

  (二)严禁工商资本借政府或基层组织强迫农户流转农地。凡是整村整组流转的,必须经全体农户书面委托,不能以少数服从多数的名义,将农户承包地集中对外招商经营。防止强迫命令、搞一刀切,防止少数基层干部私相授受、谋取私利。

  (三)继续推行全省统一的土地流转合同规范文本。要以实施流转合同制和备案制为重点,完善规范的流转管理工作制度和工作规程。对工商资本租赁农地,要指导其与农户签订规范的流转合同。流转合同中应明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转,以及违约责任等事项。加强流转合同的履约监督,建立健全纠纷调解仲裁体系,引导流转双方依法依规解决流转矛盾。

  (四)建立工商资本租赁农地先付租金、后用地制度。各县区可按照流入方缴纳为主、政府适当补助的原则,探索建立工商资本租赁农地风险保障金制度,用于防范承包农户权益受损。租地企业(组织或个人)可以按一定时限或按一定比例缴纳风险保障金,租赁合同期满租赁者无违约行为的,及时予以退还。各地要结合实际,研究制定租赁农地风险保障金使用管理办法,有条件的地方可以探索与开展农业保险、担保相结合,提高风险保障能力。

  五、强化组织领导

  (一)加强协作配合。土地问题事关广大农民切身利益,事关经济发展和社会稳定大局。各级党委、政府要充分认识对加强工商资本租赁农地监管和风险防范的重要性,要引起高度重视,强化组织领导,各有关部门要各司其职,协作配合,制定和落实相关政策措施。农业部门要认真做好土地流转日常管理和服务工作,发现违反法律政策规定的,应及时通报有关部门并联合查处;国土部门要重点加强对租赁农地“农转非”情况的监管,及时查处违法违规行为;工商行政管理部门负责通过企业信用信息公示系统向社会公开租赁农地企业的基本信息;有关部门要按照政策要求配合实施相关产业扶持政策和优惠措施。要建立部门责任追究制,确保事有人干、责有人负。

  (二)抓好贯彻落实。各地要结合实际,抓紧研究制定相应实施办法,及时对工商资本租赁农地情况进行全面调研核查,依法依规逐个进行规范。对已超出上限标准的,可在不影响农业生产的情况下,按照合同约定继续履行,合同到期后按照新的规定进行调整;对违法改变农地用途搞非农建设的,要及时查处;对违约拖欠农户租金的,要督促承租者尽快清偿。

  (三)加大宣传力度。各地要及时总结典型经验,加大舆论宣传监督力度,更好规范工商资本租赁农地行为,引导农村土地经营权健康有序流转。

 
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